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 　所謂的城鎮(zhèn)化發(fā)展基金，無(wú)非是前些年熱炒的新型城鎮(zhèn)化概念下的產(chǎn)業(yè)投資基金的“翻版”（部分中西部地市仍以產(chǎn)業(yè)基金為名義），不過(guò)因其專門投向城鎮(zhèn)基建領(lǐng)域而被特指為城鎮(zhèn)化基金而已，其實(shí)并無(wú)新意。
　　具體到中國(guó)的城鎮(zhèn)化基金，大多以地方財(cái)政投入啟動(dòng)資金，撬動(dòng)金融資本成立產(chǎn)業(yè)基金的面目出現(xiàn)。具體表現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)與省級(jí)地方政府共同合作設(shè)立母基金，再和地方企業(yè)（可能會(huì)是原有的融資平臺(tái)）合資成立項(xiàng)目公司或子基金，負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)化相關(guān)領(lǐng)域的投資。市場(chǎng)詬病的是，這種基金附帶“隱形的擔(dān)保條款和苛刻的抵質(zhì)押要求”，與利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的產(chǎn)業(yè)基金背離，也有“明股實(shí)債”的嫌疑。當(dāng)然，銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)作為投資人，一方面是為了拓展業(yè)務(wù)，另一方面可以解決項(xiàng)目公司的后續(xù)融資問(wèn)題。
　　需要指出的是，目前推出的城鎮(zhèn)化基金，一是更多停留在融資層面，相對(duì)在項(xiàng)目類型方面限制較少；二是銀行等社會(huì)資本在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的角色定位不同。城鎮(zhèn)化發(fā)展基金中，社會(huì)資本只是以基金的形式參與的股權(quán)投資方，更多承擔(dān)的是財(cái)務(wù)投資人的作用。而一般的PPP模式則對(duì)項(xiàng)目投資方的運(yùn)營(yíng)能力有較高要求，政府與社會(huì)資本在項(xiàng)目全程中有明確的角色分工，參與主體間要實(shí)現(xiàn)真正的利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。
　　由于狹義的PPP項(xiàng)目期限長(zhǎng)，不確定性因素較多，很難吸引銀行、保險(xiǎn)和信托等追求短期回報(bào)的投資人。而城鎮(zhèn)化基金中的地方政府，一定程度上將為項(xiàng)目增信，增強(qiáng)銀行等社會(huì)資本進(jìn)入項(xiàng)目的信心。如果退出機(jī)制是政府回購(gòu)，則銀行同時(shí)享有優(yōu)先權(quán)益保障，相較直接參與PPP項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)和不確定性大大減少。銀行的角色，從地方融資項(xiàng)目的債權(quán)人轉(zhuǎn)為股權(quán)代表。但這種“明股實(shí)債”的方式變相延長(zhǎng)了債務(wù)的還款期限，也并不有利于基金治理的穩(wěn)定性。
　　與傳統(tǒng)的融資平臺(tái)投融資模式相比，雖然城鎮(zhèn)化基金參與主體有地方政府和一些金融機(jī)構(gòu)，融資平臺(tái)也可以參與其中，但角色定位卻已發(fā)生了明顯變化。融資平臺(tái)不再直接代表政府進(jìn)行投融資建設(shè)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府引�?dǎo)下的市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)主體，由偏重于公益性基礎(chǔ)設(shè)施向產(chǎn)業(yè)性投融資轉(zhuǎn)變，成為“開(kāi)展公私合作的政府授權(quán)載體”。國(guó)家層面最近出臺(tái)的有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法以及政府購(gòu)買服務(wù)等相關(guān)法規(guī)文件，實(shí)際上就是在規(guī)范社會(huì)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)。平臺(tái)最大的問(wèn)題在于不規(guī)范，如果能依法規(guī)范與政府之間的法律授權(quán)和財(cái)務(wù)結(jié)算關(guān)系，這也不啻為平臺(tái)企業(yè)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的一個(gè)探索方向。以河南省城鎮(zhèn)化基金為例，市、縣級(jí)投融資公司被要求從已融資的公益性項(xiàng)目中退出，通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式與社會(huì)資本開(kāi)展合作。
　　另外，地方政府的作用也不盡相同。在傳統(tǒng)的平臺(tái)投融資模式下，地方政府以自身信用為平臺(tái)公司的投融資項(xiàng)目承擔(dān)隱性擔(dān)保。而在城鎮(zhèn)化基金模式下，地方財(cái)政以較小比例股權(quán)的形式加入投融資項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目授權(quán)經(jīng)營(yíng)和收取附帶權(quán)益，有助于解決地方基建融資，并提高財(cái)政資金的使用效益，起到“四兩撥千斤”的作用。
　　現(xiàn)階段，面臨著巨額的地方債到期壓力，通過(guò)地方債置換存量債務(wù)似乎是當(dāng)務(wù)之急，而地方增量的基建融資需求實(shí)難滿足。未來(lái)，省級(jí)以下的市縣級(jí)政府可以通過(guò)省級(jí)政府代發(fā)專項(xiàng)債券后再接受轉(zhuǎn)貸，以解決巨大的融資需求問(wèn)題。因此省級(jí)政府必須考慮的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，如何更好地協(xié)助基層地方政府融資，以滿足新增的城鎮(zhèn)化基建融資需求。
　　早在去年年底，就有消息稱財(cái)政部擬設(shè)中央支持基金，加強(qiáng)PPP融資支持政策。后續(xù)各省陸續(xù)推出的城鎮(zhèn)化基金是對(duì)這一方向的具體實(shí)踐。某種程度上，城鎮(zhèn)化基金可以作為市縣級(jí)地方政府解決融資需求的探索方向之一，因?yàn)樗�在現(xiàn)有條件下既能符合政策法規(guī)的要求，又能以省級(jí)政府信用撬動(dòng)低成本融資資金，同時(shí)還為過(guò)渡期融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型提供了樣本和可能性。
　　目前，城鎮(zhèn)化基金在運(yùn)營(yíng)管理方面仍存在較大的欠缺，參與融資主體短期內(nèi)可能也僅限于地方政府和銀行。如果能夠拉動(dòng)除銀行外的保險(xiǎn)、信托等多類型社會(huì)資本，顯然能夠豐富城鎮(zhèn)化基金的股東構(gòu)成，改善和優(yōu)化地方融資項(xiàng)目的治理結(jié)構(gòu)。如廣東省2014年成立的粵東西北振興發(fā)展基金，險(xiǎn)資注資比例就高達(dá)50%。同時(shí)在收益結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)上，將社會(huì)資本作為優(yōu)先受益人，保證其獲取穩(wěn)定合理回報(bào)，將能吸引和調(diào)動(dòng)更多社會(huì)資本的參與。
　　現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化基金更多的是一種引導(dǎo)基金，示范意義較大，大規(guī)模推廣的可能性并不大，未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)如何，風(fēng)險(xiǎn)是否可控，還取決于民間和社會(huì)資本加入的規(guī)模和范圍，項(xiàng)目收益結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，以及對(duì)具體項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)把控和甄別。如果能夠真正借鑒國(guó)內(nèi)外既有成熟PPP產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)作模式，不僅可以緩解PPP項(xiàng)目融資困局，而且也有可能成為滿足地方融資需求的主流融資工具。(來(lái)源中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)，原標(biāo)題《輸血PPP料難倚賴城鎮(zhèn)化發(fā)展基金》