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李經(jīng)理
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西安高新區(qū)錦業(yè)路錦業(yè)時(shí)代正在全國(guó)掀起的一輪針對(duì)民間投資政策落實(shí)問題的專項(xiàng)督查中，政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式的推進(jìn)是督查的焦點(diǎn)之一。在地方政府推出總投資額超9萬億的8000多個(gè)PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本尤其是民間資本真正介入不太積極一直困擾著官方。
5月25日，國(guó)務(wù)院第八督查組組長(zhǎng)、水利部副部長(zhǎng)矯勇在對(duì)江蘇民間投資政策落實(shí)專項(xiàng)督查結(jié)束后稱，部分民營(yíng)企業(yè)對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)民間資本投入的優(yōu)惠政策獲得感還不強(qiáng)，有些PPP項(xiàng)目設(shè)定門檻較高。
這只是民間資本介入PPP項(xiàng)目困難的冰山一角。PPP專家、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，由于PPP項(xiàng)目投資額大且涉及公共服務(wù)領(lǐng)域，出于信任，地方政府在篩選社會(huì)資本時(shí)優(yōu)先考慮國(guó)企或民營(yíng)上市公司，一些項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)中通過排他性條款自動(dòng)過濾民企。而考慮到PPP項(xiàng)目回報(bào)率低，且擔(dān)憂政府不兌現(xiàn)承諾等問題，一些民資也多在觀望。
PPP門檻設(shè)計(jì)不合理
一直以來，公共服務(wù)往往由政府部門及其下屬單位、企業(yè)提供，不同區(qū)域間難以相互進(jìn)入，而且在同一區(qū)域的不同行業(yè)領(lǐng)域，民營(yíng)企業(yè)甚至是其他行業(yè)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)也很難進(jìn)入。
中央希望推廣PPP模式來打破民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的“玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門”，大幅拓展社會(huì)資本的發(fā)展空間，激發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力。
自2014年以來，中國(guó)掀起一場(chǎng)PPP熱潮，項(xiàng)目數(shù)量和金額呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)。
根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至5月12日，全國(guó)各地政府推出PPP項(xiàng)目8043個(gè)，項(xiàng)目金額達(dá)93103億元，兩年前這兩個(gè)數(shù)字為0。
不過項(xiàng)目落地不盡如人意。這8000多個(gè)項(xiàng)目中，真正落地的項(xiàng)目比率只有約22%，另外78%的項(xiàng)目還在識(shí)別階段。
今年一季度，民間投資增速罕見大幅下滑，為此國(guó)務(wù)院首次組織督查組對(duì)民間政策落地情況進(jìn)行專項(xiàng)督查，其中之一就是重點(diǎn)督查PPP模式是否存在政策不完善、機(jī)制不科學(xué)、承諾不兌現(xiàn)等問題。
針對(duì)上述督查組反映的PPP項(xiàng)目設(shè)定門檻高的問題，金永祥認(rèn)為，PPP項(xiàng)目應(yīng)該有與項(xiàng)目相適應(yīng)的門檻，太低或太高都不行。
“河南有一個(gè)幾十億的PPP項(xiàng)目，由于門檻設(shè)計(jì)過低，最終選了一個(gè)資產(chǎn)只有幾個(gè)億的民企，這家民企無法獲得金融機(jī)構(gòu)貸款，導(dǎo)致這個(gè)項(xiàng)目沒法推進(jìn)。”金永祥稱。
四川遠(yuǎn)艦建設(shè)集團(tuán)董事長(zhǎng)楊遠(yuǎn)見表示，“現(xiàn)在很多PPP項(xiàng)目就是為國(guó)有企業(yè)‘量身定做’的，很少有民企參與的份兒，有的地方直接告知‘優(yōu)先考慮國(guó)企’。一方面是因?yàn)閲?guó)企能從銀行貸到更低成本的資金，另一方面政府也想避免引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)質(zhì)疑。我們申請(qǐng)過很多PPP項(xiàng)目，都被以各種理由拒絕了。”
金永祥告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，在選擇社會(huì)資本時(shí)，地方政府優(yōu)先考慮國(guó)企是比較普遍的現(xiàn)象，除了信任之外，長(zhǎng)達(dá)幾十年的項(xiàng)目運(yùn)作中若出現(xiàn)問題，地方政府更容易與國(guó)企溝通。不過為國(guó)企“量身定做”PPP項(xiàng)目現(xiàn)象并不普遍，但一些項(xiàng)目方案通過排他性條款來選擇特定企業(yè)則有一定普遍性。
PPP項(xiàng)目多在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，不少項(xiàng)目動(dòng)輒投資幾十億甚至幾百億，資金實(shí)力強(qiáng)的國(guó)企和大型民企更容易介入。在上述8000多個(gè)PPP項(xiàng)目中，真正執(zhí)行的369個(gè)項(xiàng)目中，國(guó)企簽約項(xiàng)目數(shù)量199個(gè)，略多于民企，但簽約金額卻占總金額大頭(73%)。
金永祥稱，由于PPP項(xiàng)目所在的社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域回報(bào)率較低，這和民企追逐高額利潤(rùn)的戰(zhàn)略相沖突，民企多對(duì)PPP項(xiàng)目觀望。
本報(bào)記者了解到，目前盈利較好的PPP項(xiàng)目預(yù)期收益率普遍為8%~9%，而一般性項(xiàng)目預(yù)期收益率在5%左右。
政府民企相互信任成關(guān)鍵
金永祥認(rèn)為，政府對(duì)一些民企不信任，擔(dān)心民企違約，政府兜底，因此更傾向選擇國(guó)企和民營(yíng)上市公司。
“多年前，山東某地政府委托一家民企運(yùn)營(yíng)當(dāng)?shù)毓嵩O(shè)施，后來由于煤價(jià)上漲這家企業(yè)就直接跑路了，市政府不得不接下這個(gè)爛攤子。所以涉及幾十年公共服務(wù)領(lǐng)域設(shè)施，政府對(duì)民企很謹(jǐn)慎。”金永祥稱。
在當(dāng)前反腐重壓下，PPP項(xiàng)目涉及金額巨大，地方政府官員選擇民企也面臨楊遠(yuǎn)見所稱的“道德風(fēng)險(xiǎn)質(zhì)疑”。
一位不愿透露姓名的PPP領(lǐng)域資深人士告訴本報(bào)記者，“在篩選社會(huì)資本時(shí)，政府官員依規(guī)合法地選擇民企沒什么問題，但一些官員擔(dān)心這樣會(huì)不會(huì)把以前的事帶出來，所以有些官員刻意回避了。如何使地方官員放下以前的擔(dān)子或顧慮對(duì)推動(dòng)民資進(jìn)入PPP領(lǐng)域很重要。”
同樣，企業(yè)尤其是民企對(duì)政府能否在項(xiàng)目期間兌現(xiàn)承諾也充滿擔(dān)憂。
財(cái)政部金融司司長(zhǎng)孫曉霞曾表示，一些社會(huì)資本也還在觀望。社會(huì)資本特別是民營(yíng)企業(yè)，參與PPP項(xiàng)目的積極性還不高。尤其是PPP模式的合同期限比較長(zhǎng)，往往跨越幾屆政府，民間資本對(duì)政府能不能按合同履約，缺乏信心。
財(cái)政部副部長(zhǎng)張少春在去年貫徹落實(shí)PPP指導(dǎo)意見全國(guó)電視電話會(huì)議上稱，“從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，重諾履約的市場(chǎng)環(huán)境，是順利開展PPP的前提和保障。與真正的PPP項(xiàng)目相比，過去我國(guó)許多政企合作項(xiàng)目都是‘形似而神不似’，一定程度上在于政府沒有作為平等的參與者，缺少‘契約精神’。比如，一些地方政府把社會(huì)資本‘圈進(jìn)來’之后，對(duì)所做承諾兌現(xiàn)不到位。”
此次國(guó)務(wù)院專項(xiàng)督查中，PPP合同承諾不兌現(xiàn)是督查的一大重點(diǎn)。
為了加強(qiáng)政府履約能力，財(cái)政部正在加快推進(jìn)PPP立法來保障社會(huì)資本合法權(quán)益，而國(guó)家發(fā)改委也正加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法，來為民間投資“保駕護(hù)航”。
此外，為了約束地方政府違約行為，財(cái)政部正研究建立上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的結(jié)算扣款機(jī)制，以保障社會(huì)資本的合法權(quán)益。
對(duì)此，煜環(huán)環(huán)境董事長(zhǎng)趙保軍評(píng)論說："非上市民企和政府搞PPP類似于地主和丫鬟談婚論嫁，不同階級(jí)之間通婚代價(jià)很大。上市的民企類似于民辦國(guó)有，階級(jí)地位比國(guó)企差些，但好歹還算出得廳堂。‘PPP+營(yíng)改增+反腐敗’，非上市民企能做的只是正房下得廚房時(shí)候有益的補(bǔ)充，如果正房把買菜、洗菜的活兒再管了，丫鬟們就是掙點(diǎn)飯錢的包身工，非上市民企在PPP熱潮下的結(jié)局就是'朱門酒肉臭，路有凍死骨'。"
(本文根據(jù)《第一財(cái)經(jīng)》文章整合而成）