《水污染防治法（修訂草案）》征求意見稿自向社會征求意見以來，受到了廣泛關(guān)注。這部法有哪些亮點？有哪些不足？下一步在修訂時應(yīng)該如何把不足之處彌補(bǔ)起來？

　　日前，環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司、水環(huán)境管理司組織召開了《水污染防治法（修訂草案）》（征求意見稿）（以下簡稱“修訂草案”）專家研討會，來自研究機(jī)構(gòu)和高校的環(huán)境法專家學(xué)者齊聚一堂，就修訂草案發(fā)表自己的意見建議。

　　專家表示，在目前的形勢下，修訂草案和現(xiàn)行的《水污染防治法》相比，有了很大的突破，比如提出了建立健全水環(huán)境質(zhì)量的管理體系、強(qiáng)化源頭預(yù)防和保護(hù)優(yōu)先的原則、提出進(jìn)一步落實政府和企業(yè)的責(zé)任特別是政府的責(zé)任以及如何充分地發(fā)揮市場調(diào)節(jié)、社會公眾監(jiān)督和司法機(jī)制的作用等方面，做出了很多的規(guī)定，但也存在一些問題，需要進(jìn)一步修改，讓這部法律更加完善、真正推動水污染防治工作的開展。

　　立法目的是保障人體健康

　　天津大學(xué)法學(xué)院院長孫佑海表示，關(guān)于水污染防治立法的目的，這次修訂草案中增加了不少內(nèi)容，特別是強(qiáng)調(diào)維護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)健康等等，這些表述都非常好。但還應(yīng)該加上“保障公眾健康”，因為環(huán)境保護(hù)的最終極目的就是要保障人的身體健康。此外，《大氣污染防治法》里面也提到了“為了保護(hù)、改善環(huán)境，防治大氣污染，保障公眾健康”，《水污染防治法》中也應(yīng)加上“保障公眾健康”。

　　全國政協(xié)社會和法制委員會副主任、著名環(huán)境法專家呂忠梅表示，《水污染防治法》的立法目的應(yīng)是保障人的健康、人的飲水安全，但修訂草案中沒有體現(xiàn)這個目標(biāo)�！董h(huán)境保護(hù)法》已把保障公眾健康作為立法宗旨，并且把生態(tài)紅線、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫榷技恿诉M(jìn)來，《水污染防治法》修訂應(yīng)當(dāng)反映環(huán)保法已經(jīng)確立的整體立法理念。

　　原國務(wù)院三峽辦副主任、著名環(huán)保專家胡保林也認(rèn)為，水污染防治立法的最終目的還應(yīng)該落到保障人體健康上，而修訂草案的立法目的落在滿足水體使用功能上，這跟保障人體健康的立法目的有不小差距，應(yīng)該明確提出保障公眾健康或者飲用水安全。

　　“我覺得保證飲用水安全是非常突出的一個重點。現(xiàn)在根據(jù)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會發(fā)展需要，全面進(jìn)行水安全保護(hù)也是必要的，但還是要有重點，沒有重點就沒有政策，立法也不可能面面俱到。這次水污染防治立法一定要重點突出，特別是要保障人體健康。”胡保林說。

　　要做好與其他法律的銜接

　　中國法學(xué)會環(huán)境資源法研究會會長蔡守秋表示，《水污染防治法》修訂時要考慮和《環(huán)境保護(hù)法》及《水法》之間的關(guān)系。比如《環(huán)境保護(hù)法》要不要作為《水污染防治法》的立法依據(jù)，要予以明確；《環(huán)境保護(hù)法》的綜合性法律地位問題怎么在《水污染防治法》中體現(xiàn)。另外，《水污染防治法》和《水法》之間的關(guān)系，也是一個繞不開的問題。比如水量和水質(zhì)之間的關(guān)系問題，《水法》里的一些制度，以及未來《水法》還要修訂，怎么在《水污染防治法》里給《水法》留口子，這些問題都需要立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步考慮。

　　江西理工大學(xué)環(huán)境資源法研究中心常務(wù)副主任王世進(jìn)表示，修訂草案需要關(guān)注和相關(guān)法律的銜接問題，比方說和《水法》的銜接，實際上水量管理和水質(zhì)管理是息息相關(guān)的，尤其是在我國現(xiàn)行的情況下，但水量方面的規(guī)定，在修訂草案中我只發(fā)現(xiàn)了一處。

　　立法要針對重點問題

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授周珂表示，修訂草案充分考慮了各部門和專家們的意見，非常好，但有一個欠缺之處就是問題意識不足。環(huán)境立法一定要針對問題，國外的環(huán)境立法都是針對新的問題進(jìn)行的。他建議水污染防治立法要關(guān)注以下三方面問題：一是群眾最關(guān)心、反映最強(qiáng)烈的問題；二是黨和政府有關(guān)方針政策高度關(guān)注的問題；三是司法實踐當(dāng)中最突出的問題。這三類問題，也是當(dāng)前水污染防治的短板，希望修法時認(rèn)真重視，這樣才能真正接地氣、見成效。

　　呂忠梅表示，修訂草案在立法的邏輯和思路方面仍存在一些不足，“比如條文雖然增加了很多，但有些屬于舊瓶裝新酒。怎么打破舊瓶子，造個新瓶子？這個問題考慮得不夠。比如草案有專門一章是關(guān)于水污染防治的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃，但是水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)考核究竟是標(biāo)準(zhǔn)問題還是規(guī)劃問題？顯然都不是。還有，各種規(guī)劃之間該如何銜接？要不要放在這一章？這一章的邏輯框架該怎么架構(gòu)？都需要認(rèn)真考慮。我建議打破現(xiàn)有規(guī)則，造新瓶子，要作全面的修訂，不要太拘泥于過去的東西。”

　　中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授高秦偉也表示，水污染防治立法的思路需要進(jìn)一步理順，“我們注意到，水污染防治立法中有很多基本原則雖然規(guī)定了，但是缺乏具體的制度落實。比方說持續(xù)改善的原則、保護(hù)優(yōu)先的原則，怎么樣做到保護(hù)優(yōu)先？到具體的制度上怎么體現(xiàn)？都需要明確。”

　　要加強(qiáng)黑臭水體治理

　　周珂認(rèn)為，水污染長期治理不好，一個重要原因就是缺少共同治理理念。新《環(huán)境保護(hù)法》提出了共同治理的理念，《水污染防治法》修訂草案應(yīng)該把這一點體現(xiàn)出來。

　　“水污染的共治包括3個方面，一是部門共治，二是政府、企業(yè)、公民、環(huán)保NGO、企業(yè)行會等共同參與的共治，三是流域和區(qū)域協(xié)同治理。我認(rèn)為如果把這三個共治都體現(xiàn)出來，單獨列一章也是可以的，而且有必要。”周珂說。

　　周珂還表示，黑臭水體治理是群眾最為關(guān)心的事情，修法也應(yīng)當(dāng)對這一問題有所體現(xiàn)，能否真正把黑臭水體治理好，也是對廣大群眾的一個交代。

　　北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授郭懷成也認(rèn)為，黑臭水體實際上已成為當(dāng)前水污染治理的重點，修訂草案應(yīng)當(dāng)考慮如何治理黑臭水體。

　　郭懷成表示，原來水污染治理往往單純追求水質(zhì)目標(biāo)，忽略了水生態(tài)目標(biāo)，“但水質(zhì)跟水量直接關(guān)聯(lián)，水量又和水資源整合在一起，所以修訂草案要把水資源、水生態(tài)、水環(huán)境作為三位一體統(tǒng)籌考慮。”

　　公眾參與規(guī)定應(yīng)具有可操作性

　　孫佑海表示，修訂草案第107條和108條都提到了在環(huán)評當(dāng)中如何進(jìn)一步強(qiáng)化公眾參與的作用，以及如何在排污許可當(dāng)中進(jìn)一步發(fā)揮公眾參與作用，應(yīng)該說這條寫上去非常好，但還存在一個問題：即公眾參與的法律地位還不清楚，“我希望這部法律能進(jìn)一步研究公眾參與的法律地位問題，比如提出不同意見應(yīng)當(dāng)如何處理、公眾參與的具體形式和程序、如何具體操作等等，都應(yīng)該有進(jìn)一步的可操作的規(guī)定。”

　　在關(guān)于部門職責(zé)方面，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)院教授邱秋表示，修訂草案中至少要把所有涉及水污染防治的部門職責(zé)梳理清楚，她建議在后面的修改中要注重加強(qiáng)各部門職責(zé)的梳理，尤其是涉及流域保護(hù)方面。

　　“事實上，這部法律一個非常大的亮點就是對于流域水污染防治方面作出了很多規(guī)定，但是具體有哪些職責(zé)是下放到流域方面，規(guī)定仍比較空泛，需要進(jìn)一步細(xì)化。” 邱秋說。

　　加強(qiáng)農(nóng)村污染防治

　　邱秋提出，加強(qiáng)農(nóng)村污染防治是修訂草案的一大亮點，但力度還是不夠，“雖然這部法也作了一些規(guī)定，比如第75條規(guī)定了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，但是關(guān)于農(nóng)業(yè)污染控制的思路還是傳統(tǒng)的命令控制式，據(jù)我們多年的調(diào)研了解，實際上它的效果是比較差的，因為農(nóng)村污染防治是一種分散式防治，命令控制式的方法是最沒有效果的。所以我建議農(nóng)村污染防治采取多元共治的方式，而不僅僅是從罰款的角度來解決問題。”

　　清華大學(xué)法學(xué)院教授鄧海峰表示，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是國家污染防治重點，修訂草案中對此雖有所考慮，但還可以進(jìn)一步突出，“廣大農(nóng)村的污染防治僅靠環(huán)保部門并不現(xiàn)實，可以從機(jī)構(gòu)設(shè)置角度考慮，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級進(jìn)行設(shè)置，這樣農(nóng)村的水污染防治問題才有可能得到更有效的解決。”

　　排污許可相關(guān)規(guī)定要更詳細(xì)

　　排污許可是非常重要的一個制度，《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》中都有明確規(guī)定，胡保林表示，“修訂草案對排污許可制度和總量控制制度如何銜接沒有說透，應(yīng)該更具體些。例如草案第31條，排污許可載明的事項，跟總量控制是什么關(guān)系？這里有濃度控制，限制排放量可能是總量，也沒直接點出總量，寫得太寬泛，不少內(nèi)容屬于排污申報登記的內(nèi)容，但是這里又把排污申報登記制度刪掉了，去掉以后排污許可證是不是承載了原來排污申報登記的職責(zé)？對于這些問題，需要再認(rèn)真研究一下。”

　　水生態(tài)功能區(qū)要進(jìn)一步細(xì)化

　　郭懷成教授提出，修訂草案第二章第15條提到水生態(tài)功能分區(qū)的管理，劃分了區(qū)域，但劃了以后要干什么，修訂草案中并沒有講清楚，只是說確定水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，這個目標(biāo)確定了以后要通過什么措施、什么制度來達(dá)到，需要明確。

　　“水生態(tài)功能分區(qū)劃分了以后，和后面的這些章節(jié)沒有關(guān)系，也就是說這邊進(jìn)行了水生態(tài)功能區(qū)域劃分，劃完以后還是按照傳統(tǒng)的方法來管理。我覺得，如果前面劃分出來了，后面就需要制定配套的制度。”郭懷成表示。

　　北京理工大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究所所長羅麗教授提出，修訂草案只是說確定水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，這個目標(biāo)確定后通過什么措施、什么制度達(dá)到并沒有涉及。水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，只是解釋了水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和水質(zhì)目標(biāo)，這個目標(biāo)到底是什么樣的目標(biāo)？配套的制度設(shè)計要前后呼應(yīng)，劃分水生態(tài)功能區(qū)到底要干什么、怎么落實，在寫條文的時候必須要前后呼應(yīng)，進(jìn)行系統(tǒng)的把握。

　　王世進(jìn)提出，在現(xiàn)實生活中，流域綜合規(guī)劃、水電開發(fā)規(guī)劃、工業(yè)聚集區(qū)規(guī)劃、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃往往會對水環(huán)境產(chǎn)生重大影響，其編制應(yīng)該受到嚴(yán)格的把關(guān)和控制，“所以我認(rèn)為，如果修訂草案對這一類規(guī)劃沒有作出環(huán)評的要求，只是規(guī)定了應(yīng)當(dāng)與有關(guān)政府部門進(jìn)行會商，實際上，在這種情況下，環(huán)保部門去會商的效果是值得質(zhì)疑的。”

　　立法語言要準(zhǔn)確統(tǒng)一

　　武漢大學(xué)環(huán)境法研究所副所長李啟家教授提出，草案中提到有毒、有害水污染物，是不是可以統(tǒng)一起來叫作“危險”，“像我們的危險廢物、危險化學(xué)品，用‘危險’一詞可能比較好一些，危險化學(xué)品有危險的特性，這樣讓人很好理解，有毒物只是危險品中的一個特性，不是所有特性，我覺得應(yīng)該把它叫作‘危險水污染物’，這樣可以有利益協(xié)調(diào)，而且用‘危險’這個詞可能比有毒有害更容易理解。”

　　清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云表示，第117條中對于檢查的規(guī)定值得商榷，“我到你現(xiàn)場去檢查，你如果不讓我去檢查，你不配合我，我可以對你進(jìn)行罰款，在理論上這叫作以處罰為擔(dān)保的調(diào)查方式，但是這種方式不好，為什么？因為你要知道，如果執(zhí)法人員當(dāng)場不能進(jìn)入現(xiàn)場檢查，被檢查對象很快就會轉(zhuǎn)移有關(guān)證據(jù)，使得執(zhí)法部門后來想拿到有關(guān)證據(jù)也拿不到，所以這應(yīng)該是一個強(qiáng)制檢查的概念，我進(jìn)去以后你如果阻攔我，我可以強(qiáng)制進(jìn)去檢查，應(yīng)該用‘強(qiáng)制檢查’比較好，而不是罰款。”

　　李啟家表示，有些概念在修訂草案中并不統(tǒng)一，“比如說草案中一會兒提到水環(huán)境，一會兒提到水生態(tài)，一會兒又提到水污染防治，這三者之間是什么關(guān)系？沒有說清楚。這導(dǎo)致很多地方一會兒提到的是水污染，一會兒提到的是水環(huán)境污染，應(yīng)該在表述上進(jìn)行統(tǒng)一。”

　　呂忠梅也表示，立法語言的每一個定義、順序、每一個詞匯的運用，都有其特定含義，一定要確定下來。這就要求法律專家在立法過程中不能成為技術(shù)專家的附屬。即使不是主導(dǎo)，也一定要和技術(shù)專家并肩工作，共同參與立法全過程。這樣才能保證制定出來的法律同時具備技術(shù)性和法律性。